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对学习落实地方组织法做实县乡人大工作的几点思考

时间:2018/1/2 15:46:13|点击数:

习近平在十九大报告中指出:“人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本政治制度安排,必须长期坚持、不断完善”。张德江强调,全国人大及其常委会要全面学习贯彻党的十九大精神,深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想,紧紧围绕新时代坚持和发展中国特色社会主义战略部署,依法行使职权、积极开展工作,不断推动人大制度和人大工作完善发展。县乡两级人大工作的同志更是负有特殊的重要责任。学习和落实《地方组织法》,做实县乡人大工作任务艰巨、意义重大。

有关地方人大组织和工作的法律。宪法对全国和地方各级人大及其常委会的组织、职权等作出了基本规定。1979年《地方组织法》对地方各级人大及其常委会的组织、职权和活动规则作出了明确具体的规定,是地方人大及其常委会行使职权、开展工作所依据的主要法律,地方组织法至今已修改过五次。

涉及地方人大工作的法律还有一些,比较重要的有《立法法》《监督法》《预算法》《选举法》《代表法》等,分别对地方人大的立法工作、监督工作、选举工作、代表工作等作出相应规定。全国人大及其常委会的两个议事规则、全国人大常委会关于加强经济监督和预算监督的两个决定,对地方人大工作也有一定的影响。

2015年6月,中共中央转发了《中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》(中发〔2015〕18号),这是新形势下加强人大工作特别是县乡人大工作、推进社会主义民主法治建设的重要举措。《若干意见》提出了加强县乡人大工作和建设的重要原则、举措和要求。之后不久,全国人大党常委会修改了《地方组织法》《选举法》《代表法》,为推动人大工作特别是县乡人大工作完善发展提供法治保障。

地方人大的组织。《地方组织法》的内容分为地方人大和地方政府两部分。人大常委会的性质和地位,人大常委会是国家权力机关的组成部分,是人大的常设机关,在人大闭会期间行使法律赋予的职权。人大常委会由本级人大选举产生,向本级人大负责和报告工作,接受本级人大的监督。人大设立常委会,是我国人民代表大会组织制度的一个重要特点。我国地广人多,情况差异较大,人大代表的人数不宜太少,但是人数多了又不便于开展经常性工作。全国人大从第一届开始设立了常委会。地方人大设立常委会,历经周折,是新时期发展社会主义民主政治的重要举措。1979年7月,五届人大二次会议通过关于修改宪法若干规定的决定的决议,确定县级以上地方各级人民代表大会设立常务委员会。《地方组织法》第40条规定:省、自治区、直辖市、自治县、市、市辖区的人大设立常委会。人大常委会组成人员的人数相对较少,便于经常开会,可以在代表大会闭会期间,及时对重大问题作出决定,开展经常性监督工作、代表工作、人事任免等工作,有利于充分发挥地方国家权力机关的作用。人大常委会、政府、法院、检察院都是人民代表大会产生的国家机关。人大常委会与政府、法院、检察院的关系,是立法与执行、决定与执行、监督与被监督的关系,不是平等的相互监督、相互制约的关系。人大常委会也要接受监督,这种监督主要来自两个方面:“一是人民代表大会的监督;二是人民的监督。”2016年12月25日,十二届全国人大常委会第二十五次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》。明确规定:在试点地区设立监察委员会,行使监察权;监察委员会由本级人大产生,对本级人大及其常委会和上一级监察委员会负责,并接受监督。2017年6月,十二届全国人大常委会第二十八次常委会第三十次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于在全国各地推开国家监察体制改革试点工作的决定》,决定在全国各地推开试点工作,组建省、市、县三级监察委员会。

人大常委会的组成和产生。省、自治区、直辖市、自治州、设区市的人大常委会,由主任、副主任若干人、秘书长、委员若干人组成;县、自治县、不设区的市、市辖区的人大常委会,由主任、副主任若干、委员若干人组成。常委会组成人员由本级人大选举产生,侯选人由大会主席团从本级人大代表中提名,经全体代表酝酿讨论后确定正式侯选人,交大会选举。常委委会组成人员是本级人大的常务代表;如果常委会组成人员的代表资格终止,其常委会组成人员的职务相应终止。

《地方组织法》对地方人大常委会组成人员的名额作了一个幅度性的规定:省、自治区、直辖市35人至65人,人口超过8000万的省不超过85人;设区的市、自治州19人至41人,人口超过800万的设区的市不超过51人;县、自治县、不设区的市、市辖区15至35人,人口超过100万的县、自治县、不设区的市、市辖区不超过45人。省、自治区、直辖市每届人大常委会组成人员的名额,由本级人大依照上述规定,按人口多少确定。自治州、县、自治县、市辖区每届人大常委会组成人员的名额,由省级人大常委会依照上述规定,按人口多少确定。每届人大常委会组成人员名额确定后,在本届任期内不再变动。

为保证人大常委会对行政机关、审判机关和检察机关进行监督,保证常委会组成人员能够集中精力从事人大工作,避免角色冲突,《地方组织法》41条第三款规定:常委会组成人员不得担任国家行政机关、审判机关和检察机关的职务;如果担任上述职务,必须辞去常委会组成人员的职务。这里的“上述职务”,包括这些机关的领导职务、所属部门领导职务、非领导职务等各种职务。人大常委会每届任期同本级人大相同,现在都是五年。略有不同的是行使职权的截止时间,人大常委会行使职权到下届本级人民代表大会选出新的常务委员会为止。

省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人大常委会主任、副主任和秘书长组主任会议,县、自治县、不设区的市、市辖区的人大主任、副主任组成主任会议。主任会议处理常委会的重要日常工作。主任会议可以向本级人大常委会提出属于常委会职权范围内的议案。人大专门委员会,是人大的常设机构,受人大领导,在人大闭会期间受人大常委会领导,协助人大及其常委会行使职权。《地方组织法》第 30条规定,省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人大根据需要可以设立法制(政法)委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会等专门委员会;县、自治县、不设区的市、市辖区的人大根据需要,可以设立法制委员会、财政经济等专门委员会。实践中,地方人大一般还设有内务司法委员会、民族宗教务委员会、城乡建设和资源环境委员会等。也有的地方在常委会设立有关工作委员会或者工作机构,做法不尽一致。

专门委员会由主任委员、副主任委员若干人和委员若干人组成,其人选由主席团在代表中提名,大会通过。在闭会期间,人大常委会可以任免专委会的个别副主任委员和部分委员,由主任会议提名,常委会通过。专委会主任委员主持委员会会议和委员会工作,副主任委员协助主任委员工作。专门委员会成员如果因各种原因丧失代表资格,其专门委员会成员的职务相应终止。根据组织法专门委员会的主要职责是在本级人大及其常委会领导下,研究、审议和拟订有关议案,对属于本级人大及其常委会职权范围内同本委会有关的议案,进行调查研究,提出建议。有两个专门委员会的职责需要专门说明一下。一是有地方立法权的人大的法制委员会,承当统一审议的职责。《立法法》第77条有一款规定:地方性法规草案由负责统一审议的机构提出审议结果的报告 和草案修改稿。二是财政经济委委员会对计划、预算进行审查并提出审查结果报告的职责。《地方组织法》虽然没有明确规定,但是根据全国人大有关决定的精神和多年来的实践,地方人大财经委对本地区计划草案和计划执行情况的报告、预算草案和预算执行情况的报告进行审查并提出审查结果的报告,已经形成了比较确定的做法。修改后的《预算法》第44条、第49条已经作出明确规定。

随着人大常委会监督工作的不断加强和改进,专门委员会在人大常委会领导下开展监督工作的任务日益增多。根据监督法,专门委员会负责具体组织实施常委会对法律法规贯彻实施情况开展的执法检查。

《地方组织法》第50条规定:县级以上地方各级人大常委会设立代表资格审查委员会,代表资格审查委员会负责对代表的选举是否符合法律规定进行审查,向常委会提出报告,由常委会确认代表资格是否有效,并予以颂。《选举法》第46条规定:代表资格审查委员会依法对当选的代表是否符合宪法、法律规定的代表基本条件,选举是否符合法律规定的程序,以及是否存在破坏选举和其他当选无效的违法行为进行审查,提出代表当选是否有效的意见,向本级人大常委会或者乡(镇)人大主席团报告。从大换届后,代表资格审查委员会的任务主要是对个别代表资格的变动情况(包括补选代表、代表资格终止等情况)向常委会提出报告,由常委会确认。

地方组织法第53条规定,常委会根据工作需要,设立办事机构和其他工作机构。这些 机构是人大及其常委会的集体参谋助手和工作班子,为本级人大会议、常委会会议、主任会议,为本级人大代表和常委会组成人员依法履职,提供参谋、服务和保障这些机构主要有:办公厅(室)。它是人大常委会的主要办事机构,主要职责是承当人大会议、常委会会议、主任会议的各项筹备和会务工作;围绕人大及其常委会审议的议题开展调查研究,提供研究咨询意见;受主任会议委托,拟订有关议案草案;组织办理代表建议,组织代表视察和调研,组织代表选举、开展代表联络等工作;承办人大常委会对外交往工作;负责人大及其常委会新闻宣传工作等。

法工委,它是有地方立法权的地方人大常委会的法制工作机构。主要是为有关地方人大常委会和法制委员会履行地方性法规起草、审议职责,做好地方性法规的规划、制定、修改、解释、清理、后评估等工作,发挥参谋助手和服务保障作用。预算工委,有些地方人大常委会像全国人大常委一样设立预算工作机构,协助财政经济委员会承当人大及其常委会审查预算决算草案、评价是个预算调整方案和监督预算执行方面的具体工作等。人代工委,一些地方设立的工作机构,名称不尽相同,如人事代表工作委员会、选举任免联络工作委员会等,也有的设为专门委员会。主要职责是承当人事任免、代表选举、代表联络等工作。

地区工作机构,按照地方组织法的规定,省、自治区的人大常委会可以在地区内设立工作机构。中央18号文件明确提出,健全常委会办事机构和工作机构,设3个左右工作委员会,加强工作力量和能力建设,不设区的市、市辖区人大常委会可以在街道设立工作机构或者明确相关机构,负责联系本辖区内的人大代表,组织代表开展活动,根据授权开展监督、选举等工作,并向市、区人大常委会报告工作。

本文来源:永德县人大常委会 作者:李拥军